Door Arjen Nijeboer

Gaborone, hoofdstad van Botswana, dat zich voorspoedig ontwikkelt zonder ontwikkelingshulp

uit subsidies. In de Europese Unie, die de helft van haar budget aan het landbouwbeleid uitgeeft (t 127 miljard per jaar), bestaat 35% van het inkomen van boeren uit subsidies. Elke Europese koe krijgt per dag circa t 2,– subsidie - meer dan het dagelijks inkomen van een miljard mensen op deze planeet.

Dit jaar zijn alle 27 EU-lidstaten voor het eerst verplicht openbaar te maken welke individuen en bedrijven precies landbouwsubsidies ontvangen. Het blijkt dat de grootste bedragen worden opgestreken door grote voedselconcerns, suikerverwerkers en producenten van sterke drank. Ook rijke grondbezitters als de Britse koningin Elizabeth en prins Albert van Monaco blijken Europese landbouwsubsidie te krijgen. Zoals te zien op www.farmsubsidy.org bevinden zich in Nederland dit jaar onder de 20 grootste ontvangers Campina (t 65 miljoen), Nestlé (t 42 miljoen) en CSM Suiker (t 37 miljoen).

De Westerse landbouwsubsidies hebben een tweeledig effect: Westerse producenten kunnen hun waren op hun thuismarkt verkopen ver boven de wereldmarktprijs, en de overtollige productie dumpen ze gesubsidieerd in de ontwikkelingslanden, waar ze kleine Afrikaanse boeren uit de markt drukken.

Westerse initiatieven als AGOA en EBA - onder druk van critici gelanceerd - om hun markten meer te openen voor Derde-Wereldproducten hebben niet al te veel om het lijf. De Amerikaanse African Growth and Opportunity Act (AGOA) uit 2000 stelt de Amerikaanse markt belastingvrij open voor textiel uit 25 geselecteerde Afrikaanse landen, maar de importen onder deze wet zijn beperkt tot 3% van de totale Amerikaanse textielimport. Het Europese EBA-initiatief (Everything But Arms) uit 2001 stelt de EU-markt belastingvrij open voor sommige producten uit 48 (waarvan 33 Afrikaanse) ontwikkelingslanden, maar het aantal producten

is zeer beperkt en er gelden allerlei arbitraire uitzonderingen. Zo mag Somalië onder de EBA wel t-shirts uitvoeren naar Europa maar buurland Kenia niet. Hierdoor bedraagt de EBA-exporthoeveelheid slechts een verwaarloosbaar klein gedeelte van de totale export van ontwikkelingslanden naar de EU.

Aan het bovenstaande moet worden toegevoegd dat de handelingsbelemmeringen binnen Afrika nog hoger zijn. Afrikaanse staten hanteren een gemiddelde importheffing van 34% op landbouwproducten uit andere Afrikaanse landen. Soms lopen importtarieven op tot 60%. En accijnzen zijn niet de enige handelsbelemmeringen. De bureaucratie en corruptie zijn zeer groot. In een land als Nigeria moet een importeur het hele ambtenarenapparaat tot aan de minister met passende cadeautjes langs om toestemming te krijgen. Het invoeren van een container neemt zo twee weken in beslag. Dit is typerend voor een werelddeel waarin de ontplooiing van economische activiteit niet wordt gezien als een burgerrecht, maar als een gunst die door de machthebbers alleen wordt verleend aan leden van de eigen clan dan wel aan degenen die genoeg steekpenningen betalen.

Niettemin mag duidelijk zijn dat Westerse regeringen die Afrikaanse landen via het IMF en de Wereldbank tot liberalisering en vrijhandel pogen te dwingen, eerst de hand in eigen boezem moeten steken. En ten tweede, dat er nog hele andere wegen zijn om ontwikkeling in Afrika te bevorderen dan door meer ontwikkelingshulp te bieden. Schuldenlast Ook de schuldenlast is een onverkwikkelijk hoofdstuk in de relaties tussen het Westen en Afrika. Als onderdeel van de ontwikkelingshulp, heeft Afrika voor honderden miljarden aan leningen gekregen van de Wereldbank, het IMF, individuele Westerse regeringen en commerciële banken. In 2005 bedroeg

de totale externe schuld van Afrikaanse landen $ 295 miljard. Op zich niets bijzonders, bijna elke staat heeft forse schulden. De Nederlandse overheidsschuld bedroeg in 2007 t 258 miljard, en steeg in 2008 in een onbewaakt ogenblik eventjes verder naar t 346 miljard. Alleen aan rente op de staatsschuld (die een gedeelte van de totale overheidsschuld bedraagt) betaalde Nederland in 2008 al 11,3 miljard euro, ofwel bijna 700 euro per inwoner - baby’s en bejaarden meegeteld.

Het verschil met Afrika zit hem vooral in de manier waarop die schulden ontstaan zijn. De leningen kwamen op gang tijdens de Koude Oorlog. Terwijl het officiële doel was om economische ontwikkeling te bevorderen, werden ze in feite gebruikt om politieke en militaire steun van Derde-Wereldregimes te kopen. Deze regimes, die om het netjes te zeggen vaak weinig tot geen democratische legitimiteit bezaten, sluisden het weg naar Zwitserse bankrekeningen of verspilden het aan megalomane prestigeprojecten die alle mislukten.

De corrupte dictator Mobutu van Zaïre (nu de Democratische Republiek Congo, DRC) kreeg in de jaren ’70 50% van alle Amerikaanse hulp voor zwart Afrika. Ondanks een vernietigend IMFrapport uit 1978 over de waanzinnige geldsmijterij van Mobutu - het charteren van Concordes voor winkeluitstapjes in Parijs, het opkopen van tientallen Europese landgoederen, de bouw van ’s werelds grootste supermarkt - ging het IMF onder druk van de VS nog tot 1987 door met het verstrekken van leningen aan Zaïre, op voorwaarde dat Zaïre de VS zou bijstaan in geheime operaties in het buurland Angola. In 2005 ging 37% van de begroting van de DRC op aan rente en aflossing.

De bloedige dictator Saddam Hoessein, tot 1991 een gewaardeerde bondgenoot van de VS, Engeland en Frankrijk, kreeg in de jaren ’80 leningen van tien-

tallen miljarden dollars van de Amerikaanse, Franse, Britse en Duitse regeringen
(en nog meer van Saoedi-Arabië en andere Arabische staten). Terwijl de Europese staten vooral leenden om hun eigen wapenindustrie te steunen, wilden Verenigde Staten Irak ondersteunen bij een geplande invasie van Iran.

De Indonesische generaal Soeharto, die na zijn door de CIA gesteunde staatsgreep in 1965 een half miljoen communisten liet vermoorden, kreeg tijdens zijn bewind $ 30 miljard aan leningen van de Wereldbank. Naar schatting een derde hiervan werd gestolen. De Filippijnse dictator Marcos kreeg $ 4 miljard aan leningen. De Marcossen (mevrouw Marcos was berucht vanwege haar enorme schoenen-, juwelen en jurkenverzameling) hebben naar schatting $ 200 miljoen uit de Filipijnse schatkist geroofd.

De lijst kan haast eindeloos worden verlengd: Abacha in Nigeria, Ceausescu in Roemenië, Mengistu in Ethiopië, de Argentijnse junta, het Zuid-Afrikaanse apartheidsregime - allen kregen om geopolitieke en ideologische redenen leningen die corrupte of illegitieme regimes in stand hielden, en veelal werden verbrast. In ieder geval hadden ze zelden economische groei tot gevolg die aan de bevolking ten goede kwam.

De negatieve gevolgen van deze leningen zijn nog erger geweest dan hulp die uit giften bestaat, omdat landen de leningen vaak niet konden aflossen en zo eindeloos moesten blijven betalen. Teneinde aan de betalingsverplichtingen te kunnen voldoen, werden veelal steeds nieuwe leningen afgesloten, waardoor het ene gat met het andere werd gedicht. In veel Afrikaanse landen wordt er evenveel of zelfs meer betaald aan aflossing en rente van schulden dan er als ontwikkelingshulp binnenkomt. Kunnen ontwikkelingslanden worden verplicht om deze schulden af te betalen

Dat valt nog te bezien. Een cruciaal punt is dat bijvoorbeeld het Nederlandse recht aan kredietverstrekkers een aanzienlijke zorgplicht oplegt bij de verstrekking van leningen. Banken moeten ervoor waken dat leningen voor de juiste doeleinden worden gebruikt, dat leningen de draagkracht van de lener niet overstijgen, enzovoort. Uiteraard dragen Derde-Wereldregimes de verantwoordelijkheid voor hun eigen daden en voor het stelen en verspillen van hulpgelden. Maar Westerse donoren kunnen verantwoordelijk worden gehouden voor hun besluit te lenen: worden leningen daadwerkelijk ingezet voor economisch zinvolle projecten, is de lener een legitieme partij en is de lener in staat om aan zijn betalingsverplichtingen te voldoen?

Belangrijk hierbij is het concept van ’odious debt’ (weerzinwekkende schuld). Deze juridische theorie stamt uit de jaren ’20 en stelt dat schulden die zijn aangegaan door een illegitiem en/of dictatoriaal regime, dan wel door een regime die het leengeld gebruikt voor zaken die tegen de belangen van hun natie ingaan (zoals oorlogen of persoonlijke verrijking) niet beschouwd moeten worden als schulden van de staat (die dus automatisch door elke nieuwe regering worden overgenomen) maar als de persoonlijke schulden van de leidende personen in dat regime. Immers, als een regime dictatoriaal is, kan het niet geacht worden namens de bevolking te handelen, en kan van de bevolking of latere regeringen ook niet verwacht worden dat ze die schulden als de hunne erkennen.

De theorie van ’odious debt’ is (nog) geen onderdeel van het bestaande recht. Dit levert wrange en absurde situaties op. Zo zag Vietnam zich, om haar reputatie onder kredietverleners te verbeteren, genoodzaakt de schulden van het voormalige Zuid-Vietnam van $ 146 miljoen aan Amerika over te nemen. Zuid- Vietnam was een client regime van de

Amerikanen, en was de vijand van het communistische Noord-Vietnam dat later Zuid-Vietnam versloeg en daarop ’Vietnam’ vormde. Ofwel, Vietnam werd gedwongen de schulden van haar voormalige vijand te betalen. Hetzelfde gebeurde na de genocide in Rwanda, die in 1994 door het zittende Hutu-regime werd gepleegd. Na de genocide verdreef het Tutsi-rebellenleger RPF het Hutu-regime, vormde een regering en nam contact op met Westerse donoren over de verstrekking van leningen. Als antwoord kwam de eis dat men eerst de schulden van het Hutu-regime moest voldoen.

Tegen de kwijtschelding van schulden wordt doorgaans de ’moral hazard’ (moreel gevaar) ingeroepen. Kwijtschelding zou een premie zijn op onverantwoordelijk gedrag van leners: het signaal zou zijn dat je als ontwikkelingsland maar raak kan lenen, omdat de schulden toch wel worden kwijtgescholden. Maar het argument van de ’moral hazard’ moet natuurlijk ook richting donoren werken. Als zij weten dat ’odious debts’ niet opeisbaar zijn bij toekomstige regeringen, zullen ze zich drie keer bedenken voor ze aan corrupte of genocidale dicators lenen.

In 2005 is er door de G8 besloten tot een omvangrijke schuldenverlichting van Derde Wereldlanden, later de Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI) gedoopt. Hoewel er goede aspecten aan deze operatie zitten, was het effect gering. Het ging om $ 40 miljard van de circa $ 295 miljard schuld van ontwikkelingslanden daar alleen bepaalde leningen vanuit het IMF en de Wereldbank werden kwijtgescholden. Niet die vanuit Westerse landen en commerciële kredietverstrekkers. Bovendien was de opzet gebrekkig. Typisch was dat schuldverlichting werd gegeven aan alle ontwikkelingslanden onder een bepaald inkomen per hoofd van de bevolking, die daarbovenop aan een aantal voorwaarden voldeden, waaronder ’good governance’, macro-economische prestaties

en de aanwezigheid van een strategie voor armoedebestrijding. Er werd dus niet gekeken of er sprake was van ’odious debt’ - vermoedelijk ook omdat dat een uiterst pijnlijke discussie zou opleveren over het Koude- Oorlogsverleden van Westerse regeringen en het IMF en de Wereldbank. De beoordeling of schulden ’odious’ zijn, is echter een kernzaak en het voldoen aan voorwaarden als ’good governance’ in zekere zin irrelevant. We moeten toe naar een benadering waarbij Afrikaanse staten als zelfstandig en volwassen worden gezien. Dit houdt enerzijds de afwezigheid van betutteling in, maar anderzijds dat legitieme leningen gewoon
moeten worden afbetaald. Met andere woorden, ’odious debt’ wordt kwijtgescholden niet omdat Afrika zielig is of geholpen moet worden, maar gewoon omdat Westerse donoren die leningen nooit hadden mogen verstrekken.

IMF-gebouw in Washington

Drie-eenheidOpvallend is dat de drie-eenheid van ontwikkelingshulp, protectionisme en schuldenlast ogenschijnlijk economische, maar in werkelijkheid politieke verschijnselen zijn. Ontwikkelingshulp wordt gegeven onder druk van ’progressieve’ Westerse partijen met politiek-ideologische motieven, waarbij de Westerse regeringen die de hulp moeten uitvoeren vaak diverse politieke (bij)bedoelingen hebben. Of hulp economisch resultaat heeft, lijkt niet relevant. Landbouwprotectionisme

wordt vooral door de Verenigde Staten en (binnen de EU) door Frankrijk bedreven uit militair-strategische overwegingen: in het geval van oorlog willen de VS en Frankrijk - dit land wil zichzelf nog steeds als grote mogendheid zien - hun eigen voedselvoorziening veiligstellen. Ook de schuldenlasten hebben een hoog politiek gehalte: ze zijn veelal ontstaan binnen het kader van de Koude Oorlog toen Westerse staten delen van de Derde Wereld binnen hun politieke invloedssfeer wilden houden.

Er is echter slechts één deugdelijk motief om leningen en hulp te verstrekken, en dat is het economische. Leningen kunnen alleen maar tot doel hebben als startmotor voor economische activiteit te fungeren. Leenkapitaal moet bij uitstek worden gegeven aan mensen die het economisch productief inzetten: vaardige ondernemers. Politici kunnen wel uitdelen en potverteren, maar maken kapitaal niet productief. Corruptie maakt de zaak nog erger, maar de afwezigheid van corruptie maakt van een politicus nog geen ondernemer. Internationale
handel bevordert bij uitstek economische groei en daarom heeft de hele wereld baat bij zoveel mogelijk vrijhandel.

Het verhaal van Afrika na 1945 laat zien dat de economie de nek wordt omgedraaid zodra politieke overwegingen hierin meespelen. Politiek en economie hebben ieder hun eigen bereik en moeten zich binnen dat bereik naar hun eigen aard kunnen ontplooien. Maar zij moeten zich niet over hun eigen grenzen uitstrekken en elders een machtsfactor worden.

Een nieuwe weg voor Afrika zou moeten inhouden dat de economische ontwikkeling van Afrika voortaan wordt bepaald door maatregelen die op economische gronden worden genomen. Ook al verwoordt Dambisa Moyo het nergens zo, toch is dit precies de basisvisie van waaruit haar boek geschreven is.

Het politieke getrek en geduw dat al decennia lang de economische maatregelen doorkruist die ontwikkeling in Afrika moeten bewerkstelligen - niet alleen vanuit het Westen maar ook corruptie en vriendjespolitiek in de Derde Wereld - heeft ervoor gezorgd dat er nauwelijks nog sprake is van economie in Afrika. Het continent neemt slechts 2 á 3 procent van de wereldhandel voor haar rekening.

Door op alle drie onderdelen schoon schip te maken, ontstaat ruimte voor ondernemerschap, handel en economische groei in Afrika - en staat niets het continent in de weg om dezelfde groeicijfers te laten zien als China, India, Brazilië, Mexico en al die andere landen in Azië en Zuid-Amerika.

Arjen Nijeboer is zelfstandig consultant en journalist.
Hij publiceert over politiek en economie in kranten en tijdschriften
in binnen- en buitenland.

Literatuurverwijzingen:
William Blum, Killing hope: US military and CIA interventions
since World War II. Monroe, Common Courage, 2003.

Matthijs Bouman, ’Tariefmuren zijn geen oplossing: pleidooi
voor vrijhandel’, De Groene Amsterdammer, 3 augustus 2007

Doreen Carvajal en Stephen Castle. ’European subsidies stray
from the farm.’ New York Times, 16 juli 2009.

Bartolomeüs Grill. Ach, Afrika: Berichte aus dem Inneren eines
Kontinents. München: Goldmann Verlag, 2005.

Ayolt de Groot. ’Vrijhandel moet positie Afrika sterker maken.’
De Volkskrant, 31 oktober 2008

Noreena Hertz. I.O.U. Het gevaar van de internationale schuldenlast.
Amsterdam: Contact, 2004.

Jubilee Debt Campaign. ’The Multilateral Debt Relief Initiative:
The good, the bad and the ugly.’ Juni 2006. http://www.jubileedebtcampaign.
org.uk/download.php?id=277

Sibolt van Ketel en Edwin Timmer. ’Interne tariefmuren
kwellen handel Afrika.’ Financiële Telegraaf, 8 juli 2005.

Abraham McLaughlin. ’What debt relief means for Africa.’
Christian Science Monitor, 13 juni 2005.

Dambisa Moyo. Dead aid: Why aid is not working and how
there is a better way for Africa.
New York: Farrar, Straus & Giroux, 2009.

Johan Norberg. Leve de globalisering.
Antwerpen: Houtekiet, 2002.

Raghuram G. Rajan & Arvind Subramanian. ’Aid and growth:
what does the cross-country evidence really show?’,
Working Paper No. 05/127. Washington: IMF, 2005.

Fareed Zakaria. ’Realism and responsibility.’

Newsweek, 20 juni 2005.