De voors en tegens van dualisme
Raads- en Statenleden in dubio

door Rob J.L. Visser

Sinds de verkiezingen van maart van dit jaar heerst in de provincies het duale stelstel, nadat dit in de gemeenten een jaar eerder was ingevoerd. Hoe bevalt dat eigenlijk? Leidt dualisme tot echte debatten of alleen maar tot meer duels om de macht? Is het misschien ingevoerd om lokale en regionale partijen de wind uit de zeilen te nemen? Op uitnodiging van Locomotie schuiven vier deskundigen aan tafel: Charles de Haas (OPD), Herman Jansen (VPPG), Fons Zinken (PNL) en Lenneke van der Meer (Gemeentebelangen Rozenburg). De meeste ervaringen zijn tot nu toe niet positief, zo blijkt uit een gesprek omtrent vier thema’s: verwachtingen, realiteit, verklaringen en conclusies. Commentaar op de discussie wordt gegeven door Henri Senders, voormalig raadsgriffier.

Verwachtingen
“Dualisme bevordert dat er geluisterd wordt naar wat mensen op straat met elkaar bespreken”, zegt Jansen. “Ik ging en ga ervan uit dat de politiek dan gedwongen is zich te richten op wat er leeft bij de kiezer. Bovendien past het bij de aard van onafhankelijke partijen om een duidelijke positie te scheppen voor raadsleden, zodat zij echt kunnen opereren als volksvertegenwoordiger.” De Haas stond er neutraal tegenover: “Ik zag er het nut niet van. Na de invoering leek het er heel even op dat partijdogma’s zouden worden doorbroken en dat er meer initiatieven vanuit raad en PS zouden komen.” Zinken is het ermee eens dat echte volksvertegenwoordigers zeldzaam zijn: “Maar dat zal op deze manier ook niet veranderen. In de Tweede Kamer is sinds jaar en dag formeel een duaal stelsel, maar de praktijk is anders. Ik denk dat er zo geen eind komt aan de achterkamerpolitiek.” Van der Meer had zelfs negatieve verwachtingen: “Voor mij was het niet meer dan een papieren tijger die ons werk eerder bemoeilijkt. Luisteren naar burgers - in plaats van alleen vergaderen en stukken lezen - is een kwestie van persoonlijke mentaliteit, dus niet te vangen in regeltjes.”

Realiteit
“Raadsleden die zich opstellen als stemvee blijven dat ook”, vervolgt Van der Meer. “Het klopt wel dat kleinere partijen meer mogelijkheden krijgen om inbreng te leveren, maar die wordt nog altijd niet opgepakt. Dualisme heeft uiteindelijk maar één voordeel: wethouders mogen niet meer over hun eigen voorstellen meestemmen. Veelzeggend is bijvoorbeeld dat, hoewel de raadszaal bij ons opnieuw is ingericht, de wethouders nu toch weer naast de burgemeester willen zitten en dat de coalitiefracties daar serieus over nadenken. Bovendien hebben we een griffier die maar achttien uur per week werkt en die een sterke behoefte heeft om te vergaderen met de burgemeester.” De Haas beaamt dat de betrokkenen zelf het succes van dualisme maken of breken: “Er is al rivaliteit ontstaan tussen de gemeentesecretaris en de griffier. Staten- en raadsleden krijgen onvoldoende kansen om zelf onderzoek te doen, maar ze nemen ook te weinig initiatieven in die richting. Gevolg is dat hun controlerende functie wordt overgewaardeerd zodat veel te veel discussies gaan over het verleden en er over het ontwikkelen van beleid nauwelijks wordt gepraat. Misschien lopen we in Midden-Drenthe een beetje achter, onze partij is de enige die heeft gepleit voor inspreekrecht voor burgers en dat is er dus niet gekomen.” In Limburg is er volgens Zinken ook weinig veranderd: “De ervaringen in de Staten zijn nog zo pril dat er weinig van te zeggen is, maar in de gemeentes blijkt duidelijk dat de bestaande machtskaders geen ruimte maken voor vernieuwing. Ongetwijfeld zullen raadsleden van coalitiepartijen incidenteel wel hun verantwoordelijkheid nemen, maar als de coalitieverhoudingen in gevaar komen dan sluiten de gelederen zich weer.”

Jansen blijft positief gestemd: “Eigenlijk zou ik willen zeggen dat er zelfs meer is uitgekomen dan ik had verwacht. Misschien lag het aan de herindeling die aan de invoering van dualisme voorafging, maar er is in Meppel een soort dynamiek op gang komen die heel verfrissend is. De burgemeester gelooft erin, hij houdt ook in de gaten of we niet per ongeluk terugvallen in het monisme. De wethouders vergaderen niet mee met hun fractie en weten dus ook niet of hun beleid daar gesteund wordt. Er is een fulltime griffier wiens kamer niet bij het college zit, maar bij de fractiekamers. Hij ondersteunt de raadsleden bij het ontwikkelen van hun voorstellen, zodat ook de kleine partijen goed beslagen ten ijs komen. Een gunstige bijkomstigheid is ook dat nieuwe raadsleden in diverse partijen zich enthousiast profileren door het stellen van allerlei vragen. In de commissies bepalen we of een onderwerp rijp is voor de raad en daar ontstaan bij de stemmingen soms meerderheden met een onverwachte samenstelling. Afhankelijk van hun grootte hebben de fracties een budget voor eigen onderzoek. Ik hoorde dat er in Nederland momenteel 125 wethouders van buiten de raad zijn en dat zij meestal geen moeite hebben met dualisme, terwijl de wethouders van binnen de raad dat in veel gevallen wel hebben. Dat is opvallend, maar het komt natuurlijk ook door onwennigheid. Hoe dan ook, dualisme is een stap in de goede richting. Als je ontevreden bent over een situatie dan moet je soms experimenteren om nieuwe oplossingen te vinden en die zoektocht is wat mij betreft nog steeds de moeite waard.”

Verklaringen
Met bewondering nemen De Haas, Zinken en Van der Meer kennis van de resultaten in Meppel, hoe komt het dat het daar wel lukt en elders nauwelijks? Gezamenlijk komen de aanwezigen tot een aantal antwoorden. Wat helpt is dat Sterk Meppel 7 van de 23 raadszetels bezet, maar niet in de coalitie zit. Als gevolg hiervan ontstaan wisselende meerderheden, waardoor het college gedwongen is heel goed in te spelen op de raad. De genoemde onwennigheid speelt natuurlijk ook mee, overal zijn bestuurders, vertegenwoordigers en het ambtelijk apparaat nog bezig te ontdekken wat hun rol is en waar de grenzen liggen. Verder is het in deze wereld nogal gebruikelijk om gericht te zijn op de eigen politieke carrière, de coalitieverhoudingen en publicitaire stunts met het oog op de verkiezingen. Gangbaar is om meer bezig te zijn met de eigen machtspositie (in concurrentie met andere partijen) dan met het ontwikkelen van visie en het vertalen daarvan naar concreet, effectief beleid. Aan het focussen van de politieke discussie daarop kan een bijdrage worden geleverd door de principes van het dualisme, mits deze transparant zijn en consequent worden toegepast.

Conclusies
Kernvraag is welke mogelijkheden lokale en regionale partijen hebben om dit laatste te stimuleren. Wat niet helpt maar wel aantrekkelijk zou zijn, is dat iedereen naar Meppel verhuist en zich daar verkiesbaar stelt. Als de hilariteit van dit alternatief is bezonken, blijkt dat Van der Meer de meeste reserves heeft: “We hebben dualisme toch niet nodig om te zien wat er op dit moment allemaal fout gaat, laten we dat dan eerst maar eens goed aanpakken. Bovendien hoeven we dan geen geld te besteden aan het voorlichten van burgers over hun rol bij het dualisme en we hoeven ook niet te vechten met een papieren tijger. Ik sluit overigens niet uit dat de balans ooit een keer in de goede richting zal doorslaan. De griffier heeft het afgelopen jaar veel tijd gestoken in het aanpassen van verordeningen en we hebben er in Rozenburg voor gekozen om niet te hard van stapel te lopen. Voordeel daarvan is dat we kunnen leren van de ervaringen die elders zijn opgedaan.”

Voor De Haas is voorlichting wel belangrijk: “Doel van dualisme is zorgen dat de belangen van burgers beter worden behartigd. Om dat te bereiken hebben we hun steun nodig, maar ze kennen vaak het woord niet eens, laat staan de betekenis. Verbeteren van de communicatie met burgers hoef niet altijd veel geld te kosten, zo zijn onze fractievergaderingen openbaar. Dat is niet alleen van belang omdat burgers kennis kunnen nemen van ons besluitvormingstraject, maar ook omdat we daarmee beter inspelen op wat zij willen en uiteindelijk beter kunnen uitleggen waarom we een standpunt hebben gekozen. Ik ben het met Van der Meer eens dat dualisme niet mag uitlopen op ballast, naar mijn overtuiging zijn eerder minder regels nodig dan meer. En naast een stuk goede wil bij alle betrokkenen is het toch ook een kwestie van de ruimte die je krijgt, wij hebben meer budget nodig voor onderzoek. Van de 340 verkeersdrempels in onze gemeente kunnen er misschien wel honderd verdwijnen, maar welke dat zijn moet je beargumenteerd vaststellen. Daar is onderzoek voor nodig, bij voorkeur in samenwerking met andere partijen die hetzelfde willen omdat je dan de kosten kunt delen en sterker staat. Van een griffier mag bemiddeling worden gevraagd bij het totstandbrengen van die samenwerking.”

Jansen beaamt het belang van contact met burgers: “Wij vertellen wat we doen via een huis-aan-huis-krant, onze website en natuurlijk via persoonlijke contacten. Daarmee leggen we verantwoording af en we breiden ons netwerk uit. Verder moet het ambtelijk apparaat meewerken door gedegen stukken te schrijven met een goede samenvatting. Als vertegenwoordigers niet worden bedolven onder stapels details krijgen ze meer zicht op de hoofdlijnen en hebben ze meer tijd om daarover hun eigen standpunt te bepalen.  En natuurlijk moet je als partij zorgen dat er mensen op je kieslijst staan die echt geïnteresseerd zijn in wat burgers willen zich daadwerkelijk inzetten om te bereiken wat nodig is, op korte en lange termijn. Het vinden van geschikte kandidaten lukt bij regionale en lokale partijen meestal heel behoorlijk omdat je daar geen carrière kunt maken, ze trekken mensen aan die zich betrokken voelen bij hun leefomgeving. Er wordt wel eens gezegd dat het dualisme is ingevoerd om ons de wind uit de zeilen te nemen, maar ook al zou dat zo zijn, het gebeurt in elk geval niet. Zeker de lokale democratie functioneert in direct contact met burgers, dus zonder massamedia. Dan hebben burgers meer de kans om na te gaan welke raadsleden hun werk echt naar behoren doen. Het ligt in onze natuur om daar graag en effectief aan mee te werken. ”

Ook voor Zinken zijn de persoonlijke kwaliteiten van politici essentieel. “Zij behoren een beleid te formuleren op basis van wat ze horen van kiezers en wat ze nodig vinden, de visie. Dat kost beide moeite, de visie vinden ze niet interessant en luisteren doen ze evenmin, ook niet naar elkaar. Discussies worden gevoerd op basis van belangen in plaats van argumenten. Of iemand boer is, milieuactivist, dijkgraaf of binnenschipper, waar het om gaat is niet in eerste instantie welke belangen hij vertegenwoordigt, maar of zijn argumenten waardevol zijn. Visie hebben betekent moed betonen om duidelijk te zijn en zonodig toegeven dat je die visie misschien ook of zelfs beter kunt realiseren op een andere manier. Voor partijen ligt hier een taak om jonge mensen binnen te halen, vertrouwen te geven en op te leiden tot politici die hun taak van volksvertegenwoordiger kunnen waarmaken, zonder te pas en te onpas rivaliteit met andere partijen te zoeken. Het slagen van dualisme is in het belang van de politiek als geheel. Als de gewekte verwachtingen niet worden waargemaakt, zal dat onmiskenbaar leiden tot een verdere daling van het vertrouwen in de politiek.”

‘Boegbeelden in de raad’

“In veel gemeentes en provincies is het duale stelsel niet naar behoren doorgevoerd”, zegt Henri Senders in reactie op deze discussie. Hij is voormalig griffier in de gemeente Heeze-Leende en momenteel werkzaam als onderzoeker in opdracht van gemeentes en het ministerie voor OCW. “Lokale en regionale politici zijn bestookt met cursussen over hun nieuwe rol en aan de wettelijke verplichtingen wordt voldaan. Maar de vraag hoe je gezamenlijk invulling geeft aan het dualisme en welke faciliteiten daarvoor nodig zijn wordt zelden gesteld. Op de griffie wordt bezuinigd, er is meestal een ‘lichte’ griffier met een minimale aanstelling. Veel griffiers zijn dan ook niet of nauwelijks in staat de raad voldoende te ondersteunen of de goede informatie uit de ambtelijke organisatie te trekken. Verder is het natuurlijk lastig opereren voor een fractie als de boegbeelden van de partij zitting nemen in het college. Om dualisme werkelijk tot een succes te maken is nodig dat politici de moed hebben om toetsbare doelen te stellen en uit te zoeken hoe het staat met de realisatie daarvan. Dus niet roepen dat er iets gedaan moet worden tegen stille armoede, maar eerst onderzoek doen bij hoeveel inwoners daarvan sprake is en dan bespreken of dat aantal aanvaardbaar is. Vervolgens moet er een klip en klare opdracht komen aan het college waarna de resultaten van het beleid worden gemonitord. Vaag blijven en iemand die aanspreekbaar is op een beleidsdoel onderuit halen is in de politiek helaas gangbaar. Het is veel moeilijker om zelf met concrete voorstellen te komen. Onafhankelijke partijen zijn naar mijn idee beter dan andere partijen in staat te signaleren wat er leeft, omdat zij minder last hebben van een ingesleten partijcultuur en een ideologische achtergrond die het zicht op de realiteit belemmert.”
Duaal kwartet

De gesprekspartners:

Charles de Haas is al meer dan zestien jaar fractievoorzitter van de partij Gemeentebelangen Smilde-Beilen-Westerbork, in de Gemeente Midden-Drenthe. Verder is hij inmiddels negen jaar Statenlid voor de Onafhankelijke Partij Drenthe (OPD), waarvan vijf jaar fractievoorzitter.

Fons Zinken was de afgelopen tien jaar lid van Provinciale Staten voor Partij Nieuw Limburg, waarvan zes jaar als fractievoorzitter. Binnen deze partij heeft hij deel uitgemaakt van een platform dat de komst van dualisme in de Staten moest voorbereiden. Daarnaast is hij voorzitter van de stichting Marten Bierman.

Herman Jansen zit sinds 1982 in de gemeenteraad van Meppel, was acht jaar wethouder en is momenteel fractievoorzitter van Sterk Meppel. Daarnaast is hij voorzitter van de VPPG, de Vereniging voor Plaatselijke Politieke Groeperingen waarvan ongeveer 180 lokale partijen lid zijn. Tevens is hij lid van de door het ministerie van BZK en de VNG samengestelde commissie Vernieuwingsimpuls Dualisme en Lokale democratie.

Lenneke van der Meer was vier jaar wethouder namens Gemeentebelangen Rozenburg en is momenteel fractievoorzitter in de raad van deze gemeente. Daarnaast is zij namens Leefbaar Zuid-Holland lid van Provinciale Staten.