Home Locomotie 22 De toekomst van de provincies in een eenwordend Europa
De toekomst van de provincies in een eenwordend Europa | Afdrukken |  E-mailadres
Locomotie 22
vrijdag, 30 november 2007 11:00
DE TOEKOMST VAN DE PROVINCIES IN EEN EENWORDEND EUROPA
door Ron van Wonderen

De discussie over de toekomst van de Nederlandse provincies wordt steeds actueler. De slagkracht van het provinciaal bestuur staat onder druk door gemeentelijke schaalvergrotingen, maar ook door Europese ontwikkelingen. Europa wordt steeds belangrijker aangezien steeds meer regelgeving en subsidies hiervandaan komen. Professor Ben Hoetjes, bijzonder hoogleraar regiobestuur in internationaal perspectief aan de Universiteit van Maastricht, laat zijn licht schijnen over de toekomst van de provincie.

Om als provincies een vuist te kunnen maken in het eenwordend Europa is voldoende schaalgrootte vereist. Daarom gaan steeds meer stemmen op tot het introduceren van een ‘landsdelig bestuur’ waarin door provincies wordt samengewerkt of waarin provincies zelfs zouden kunnen opgaan (zie ook het IPO-rapport “Op schaal gewogen” van de commissie Geelhoed). Onderzoek van de Universiteit Tilburg (2002) wijst uit dat 57% van de Statenleden verwacht dat de Nederlandse provincies binnen 20 jaar zijn verdwenen.

Sociaal-economische ontwikkelingen
De Europese ontwikkelingen die van belang zijn voor de toekomst van de Nederlandse provincies hebben zowel een sociaal-economische als een politieke component. De sociaal economische component heeft zijn oorsprong in de jaren vijftig. De wens leefde om de (soms grote) ongelijkheid in ontwikkeling in Europa aan te pakken. Omdat de ongelijkheid tussen Europese regio’s groter was dan tussen nationale staten is volgens Ben Hoetjes besloten om te kiezen voor een regionale aanpak. Hoetjes: “De keuze voor een regionale aanpak was vooral op aandrang van Italië, waar tussen noord en zuid grote regionale verschillen bestaan. Toch heeft het tot de jaren 70 geduurd tot het Europees regionaal beleid daadwerkelijk van de grond kwam. Belangrijke stimulans hiervoor was de toetreding van Groot Brittanië. Dit land zou netto betaler van de E.E.G. worden en wilde pas toetreden in ruil voor concessies. Omdat in Groot Brittanië verschillende sociaal-economisch sterk achtergebleven gebieden bestonden verlangde men dat er een Europees regionaal beleid zou komen dat deze gebieden zou ondersteunen.”
Toen vervolgens ook Portugal, Spanje en Griekenland toetraden werd pas echt vaart gezet achter de regionalisering. Vanuit Brussel is toen veel geld gaan stromen naar de regio’s. Volgens Hoetjes was deze ontwikkeling voor Nederland echter nauwelijks interessant. Hoetjes: “We profiteerden al van het, voor de Nederlandse boeren, genereuze Europese landbouwbeleid. We hadden daarom geen behoefte aan extra Europese potjes. Maar eind jaren 80 is het landbouwbeleid aan zijn eigen succes ten onder gegaan, het kostte veel te veel geld. Vanaf dat moment is in Nederland de belangstelling voor de Europese regionalisering gegroeid. Men wilde nu ook proberen om de Europese subsidies voor de ontwikkeling van achtergebleven sociaal-economische regio’s (de zogeheten structuurfondsen) binnen te slepen, wat ook redelijk is gelukt.”
Ook dit feest lijkt nu ten einde lopen. Hoetjes: “Er treden een groot aantal nieuwe landen toe tot het Verenigd Europa. Dit zijn met name landen waarin zich een groot aantal zwakke regio’s bevinden. De structuurfondsen zullen vooral ten goede gaan komen aan deze gebieden. Voor Nederland betekent dit een financiële aderlating. De Europese gelden die resten zullen vooral hun weg vinden naar de Grote Steden en grensoverschrijdende samenwerking, de Nederlandse provincies hebben het nakijken.”

Verdrag van Maastricht
Behalve de zojuist geschetste sociaal-economische component van de Europese eenwording is er ook sprake van een duidelijk aanwezige politieke component. Mijlpaal in de politieke eenwording is zonder twijfel het verdrag van Maastricht. Dit verdrag is in december 1991 door de landen van de Europese Unie (EU) gesloten. In 1993 werd het verdrag van kracht. In dit verdrag werd afgesproken om te streven naar verdergaande Europese eenwording (integratie). Het verdrag legt de basis om binnen Europa te komen tot een politieke unie. Met het verdrag zijn bevoegdheden op veel beleidsterreinen van de nationale staten én regio’s onder een gemeenschappelijke Europese paraplu gekomen. Volgens Hoetjes is bij verschillende Europese regio’s toen het bewustzijn doorgebroken dat niet alleen nationale staten maar ook regio’s een vinger in de pap dienen te hebben in de Europese besluitvorming. Hoetjes: “Vooral de Italiaanse, Spaanse, Duitse en Belgische regio’s zijn toen wakker geworden. Dit zijn namelijk regio’s die in de grondwet van de nationale staat waartoe zij behoren grote (wetgevende) bevoegdheden toebedeeld hebben gekregen. Zij wilden toegang krijgen tot de Europese besluitvorming omdat Europese besluiten direct van invloed kunnen zijn op hun eigen bevoegdheidsterreinen.”

Comité van de regio’s
Een uitvloeisel van dit ‘regionale bewustzijn’ was de oprichting van het Europese Comité van de Regio’s (CvdR). Het Comité van de Regio’s werd opgericht door het Verdrag van Maastricht en begon zijn werk in 1994. Het CvdR brengt vertegenwoordigers uit iedere lidstaat bijeen van lokale en regionale overheden en heeft een adviserende taak in de Europese besluitvorming. Het brengt adviezen uit op domeinen die raken aan regionale en lokale belangen.

In een kader:
Het Comité van de Regio's - een kennismaking
De oprichting van het CvdR had een tweeledig doel. Ten eerste wordt ongeveer driekwart van de EU-wetgeving op decentraal niveau ten uitvoer gelegd, zodat het zinvol is vertegenwoordigers van lokale en regionale overheden bij de totstandkoming van nieuwe communautaire wetgeving te betrekken. Ten tweede werd gevreesd dat de burgers de sprongen voorwaarts van de EU niet konden bijbenen. Eén manier om die afstand weg te werken, was bestuursorganen die het dichtst bij de burger staan een rol te geven in de beleidsvorming. De Europese Commissie en de Raad zijn er volgens de Verdragen toe gehouden het Comité van de Regio's te raadplegen over nieuwe voorstellen op gebieden met impact op regionaal of lokaal niveau. In het Verdrag van Maastricht worden vijf van dit soort gebieden genoemd: economische en sociale cohesie, trans-Europese netwerken, gezondheid, onderwijs en cultuur. Met het Verdrag van Amsterdam werd deze lijst met nog eens vijf terreinen uitgebreid: werkgelegenheid, sociaal beleid, milieu, beroepsopleiding en vervoer. Aldus wordt een groot deel van het totale beleidsterrein van de EU bestreken.
Op andere gebieden staat het de Commissie, de Raad en het Europees Parlement vrij om het CvdR te raadplegen als men meent dat een voorstel belangrijke regionale of lokale gevolgen meebrengt. Ook mag het CvdR op eigen initiatief advies uitbrengen, waardoor het zaken op de EU-agenda kan zetten.
De voornaamste drie beginselen die ten grondslag liggen aan het werk van het Comité zijn:
Subsidiariteit, nabijheid en partnerschap. Het “subsidiariteitsbeginsel”, dat tegelijk met de oprichting van het CvdR in de Verdragen is vastgelegd, houdt in dat besluiten in de Europese Unie zo dicht mogelijk bij de burger moeten worden genomen. De Europese Unie dient derhalve geen taken op zich te nemen die thuishoren bij nationale, regionale of lokale overheden.
Het “nabijheidsbeginsel” houdt in dat alle bestuurslagen "dichtbij de burger" dienen te opereren, in het bijzonder door hun werk op doorzichtige wijze te organiseren, zodat de burgers weten wie wat doet en hoe zij hun stem kunnen laten horen.
Het “partnerschapsbeginsel”, tenslotte, houdt de samenwerking in tussen Europese, nationale, regionale en lokale instanties. Elk van de vier is onmisbaar en dient bij het hele besluitvormingsproces te worden betrokken.

De invloed van het Comité van de Regio’s op de - voor regio’s belangrijke- besluitvorming is vooralsnog teleurstellend, aldus Ben Hoetjes. Hoetjes: “De adviezen van het Comité vinden plaats in een late fase van het Europese besluitvormingsproces. De praktijk wijst uit dat je dan minder invloed kunt uitoefenen. Het zou daarom beter zijn als het Comité zich met besluitvorming zou bemoeien op het moment dat het nog niet te laat is. Een zwakke kant van het Comité is bovendien dat het wordt bemenst door parttime delegatieleden die slechts vijf maal per jaar bijeenkomen. Het Comité is in feite een samenraapsel van burgemeesters, wethouders, gedeputeerden en andere politici en bestuurders die een druk programma hebben en daardoor relatief weinig tijd aan de beslommeringen van het Comité kunnen besteden. Daarnaast kent het Comité een zwakke democratische legitimiteit. De huidige 222 leden van het Comité worden niet democratisch gekozen maar worden voorgedragen. De benoeming vindt plaats door de Raad van Ministers voor een periode van 4 jaar. Men is herbenoembaar.”

In een kader:
De Nederlandse delegatie
De Nederlandse delegatie in het Comité van de Regio’s bestaat uit 12 afgevaardigden (6 provinciale en 6 gemeentelijke afgevaardigden). De minister van Binnenlandse Zaken volgt bij het opstellen van een lijst van Nederlandse kandidaten voor het Comité van de Regio's een gezamenlijk voorstel van het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Het IPO en de VNG houden bij de samenstelling van de Nederlandse delegatie rekening met zowel territoriale/geografische als politieke criteria (de laatste verkiezingen voor Gemeenteraden en Provinciale Staten). Daarnaast besteden zij aandacht aan een voldoende aanwezigheid van vrouwen in de delegatie. De nationale regering neemt vervolgens een beslissing op basis van de voorgestelde ledenlijst en stuurt deze daarna door naar de Raad van Ministers, die de leden benoemt. Alle Nederlandse leden en plaatsvervangers zijn óf direct gekozen leden van Provinciale Staten of gemeenteraden, óf zijn politieke verantwoording schuldig aan de rechtstreeks verkozen Provinciale Staten of gemeenteraden (dat is het geval bij de commissarissen van de Koningin en de burgemeesters).

Hoewel de invloed van het Comité van de Regio’s momenteel nog te wensen overlaat kunnen diverse Europese ontwikkelingen de invloed door het Comité van de Regio’s vergroten. In het nieuwe Conventieverdrag blijft het Comité van de Regio’s als adviserende instelling bestaan. De bevoegdheden worden echter uitgebreid. Indien het Comité van mening is dat bepaalde onderwerpen te veel op het nationale of Europese niveau worden geregeld zonder dat daar de regio’s bij worden betrokken dan kan zij voor een zogeheten subsidiariteitstoets in beroep gaan bij het Europese Hof.

Huis van de Nederlandse provincies
Een ander kanaal via welke de Nederlandse provincies in Europa actief zijn is het “Huis van de Nederlandse Provincies”. Dit is een sinds 2000 in Brussel gevestigd kantoor waar alle Nederlandse provincies een functionaris hebben. Hoewel er ook in het Huis soms sprake kan zijn van concurrentie tussen provincies (bijvoorbeeld bij het binnenhalen van gelden en projecten) wordt er toch ook veel samengewerkt. Deze samenwerking heeft, volgens Ben Hoetjes, als voordeel dat de activiteiten kunnen worden gebundeld. Als provincies hun belangen gezamenlijk behartigen legt dat in europa meer gewicht in de schaal.

In een kader:
Het Huis van de Nederlandse Provincies is in 2000 opgericht door de twaalf Nederlandse provincies en het Interprovinciaal Overleg (IPO). De provinciale functionarissen hebben zich georganiseerd in landsdelen. Op hetzelfde adres zijn functionarissen van de vier Grote Steden gevestigd. De doelstelling van het Huis van de Nederlandse Provincies is tweeledig:
1. Informatievoorziening naar de provincies over relevante bestuurlijke beslissingen;
2. Het onderhouden van contacten / belangenbehartiging met de instellingen van de Europese Unie zoals het Comité van de Regio’s en het Europees Parlement.

Andere vormen van beïnvloeding
Naast het inschakelen van het Comité van de Regio’s en Huis van de Nederlandse Provincies zijn er ook informele wegen te bewandelen om als (vertegenwoordiger van een) provincie in Europa zaken voor elkaar te krijgen. Ben Hoetjes is van mening dat de informele weg vaak de meest effectieve zal blijken te zijn. Hoetjes: “Ik zou volksvertegenwoordigers en (belangenorganisaties van) provincies willen adviseren om rechtstreeks contact te zoeken met provinciegenoten in het Europees Parlement. Dit zijn fulltime politici die vaak beter de weg weten in Europa dan de parttime afgevaardigden in het Comité van de Regio’s. Daarnaast ligt het voor de hand om via relaties en partijgenoten te lobbyen bij de nationale overheid en bij ministers. De nationale staten blijven voorlopig veel belangrijker in Europa dan de regio’s; via het nationale niveau kun je als regio vaak meer bereiken dan via de instanties waarin regionale en lokale overheden zijn vertegenwoordigd. Oftewel, de weg naar Brussel zou vooral moeten lopen via Den Haag.”

Landsdelig bestuur als reddingsboei
In Europa zijn vele honderden regionale overheden (zoals provincies) actief, om over het aantal lokale overheden (zoals steden) nog maat te zwijgen. Voor de Brusselse besluitvorming geldt: hoe meer provincies op eigen houtje actief zijn met belangenbehartiging, hoe minder invloed ze hebben. Volgens Ben Hoetjes hebben de Nederlandse provincies te weinig schaalgrootte om in Europa de invloed te bewerkstelligen die ze zich zouden wensen. Hoetjes: “Er is lijn en organisatie nodig. Brussel zou graag zien dat provincies zich organiseren in landsdelen, in ieder geval in hun contacten met de Europese instellingen. Maar Brussel zou zich nooit expliciet bemoeien met de interne organisatie van de lidstaten. Ze zal een introductie van landsdelig bestuur daarom niet opleggen en zich nooit uitspreken over de bestuurlijke toekomst van provincies. Maar ze zegt wel tegen regionale overheden: ‘organiseer jezelf, want als landsdeel ben je groter en heb je meer invloed dan als kleine provincie’.”
Als in Nederland een landsdelig bestuur zou worden ingevoerd dan zou dat volgens Hoetjes niet moeten functioneren als een extra (vierde) bestuurslaag. Hoetjes: “Er moet voldoende afstand zijn tussen gemeenten en het landsdeel. De makke van de huidige provincies is juist dat door fusies de gemeenten in belang toenemen ten koste van de provincies. De invloed van grote steden doet vaak al niet meer onder (of is zelfs groter) dan die van provincies, vooral in het westen van het land. Provincies hebben in het Nederlands openbaar bestuur een relatief zwakke positie: de minste middelen, hun taken en bevoegdheden zijn nauwelijks bekend bij burgers, ze zijn weinig assertief. Dit alles is voldoende reden voor provincies om na te denken over hun toekomst: hetzij een nauwere samenwerking met andere provincies, hetzij opheffing en opgaan in een groter geheel.”

Rapport Geelhoed
Hoe is anno 2003 de discussie over de toekomst van het regionaal bestuur in Nederland? Feit is dat deze discussie al jarenlang wordt gevoerd. Een constante in het debat is dat velen vinden dat de rol van de provincies moeilijk is te herkennen. In brede kring vraagt men zich daarom af wat nu eigenlijk de rol van de provincies zou moeten zijn. Om deze vraag te kunnen beantwoorden heeft het IPO eind september 2001 besloten tot de instelling van de ad-hoc adviescommissie “Regionaal bestuur in Nederland”. Deze commissie onder voorzitterschap van Mr. L.A. Geelhoed  is gevraagd een nieuw perspectief te schetsen voor vormen van effectief en democratisch bestuur in Nederland. De commissie stelde eind februari 2002 haar eindadvies vast onder de titel “Op schaal gewogen” met als ondertitel “Regionaal bestuur in Nederland in de 21ste eeuw”. De commissie Geelhoed concludeert dat er diverse redenen zijn om de schaal van de huidige provincies ter discussie te stellen en na te denken over de introductie van landsdelig bestuur. Samenvattend zijn stelt Geelhoed dat:
· regionale vraagstukken reiken vaak over provinciegrenzen heen en behoeven oplossingen met voldoende schaalgrootte;
· de schaal van gemeenten en waterschappen is door fusies vergroot, daardoor is het belang van het provinciebestuur in relatie tot het lokale bestuur afgenomen;
· de overdracht van rijkstaken naar de provincies kan ‘gemakkelijker’ plaatsvinden bij een geringer aantal provincies;
· in de meeste Europese landen zijn de regio’s gemiddeld groter dan de Nederlandse provincies. Voldoende slagkracht van de Nederlandse provincies in Europa vereist meer onderlinge samenwerking.
. Er moet door het kabinet een Staatscommissie worden ingesteld om de toekomst van het regionaal bestuur nader uit te werken.

Nadat het rapport Geelhoed aanvankelijk heftige discussie uitlokte in vooral provinciale kring is volgens Ben Hoetjes momenteel radiostilte ingetreden. Hoetjes: “Sinds de kabinetswisseling hoor je er niet veel meer over. Het is nu vooral de taak van het IPO om de aanbevelingen van Geelhoed op te pikken en op de agenda van de landelijke politiek te zetten. Want de argumenten van Geelhoed tot schaalvergroting van het regionaal bestuur zijn sterk. Toch roept de vraag om veranderingen in de Nederlandse bestuurlijke traditie veel weerstand op. Het huidige model van drie bestuurlijke lagen (Huis van Thorbecke) functioneert al heel lang, er is weinig animo voor een stelselverandering. Het Rijk wil misschien nog wel, maar ze wil de provincies niets opleggen. Het moet dus van de provincies zélf komen. Maar deze worden geconfronteerd met een Gordiaanse knoop: er zijn grote verschillen tussen provincies waardoor het realiseren van een eenduidige schaalvergroting op grote problemen stuit. In het noorden van Nederland valt het allemaal misschien nog mee, daar zijn Friesland, Groningen en Drenthe reeds gestart met het ‘Samenwerkingsverband Noord-Nederland’. Maar in het westen is de bestuurlijke werkelijkheid een grote lappendeken, de grote steden in de Randstad leggen veel bestuurlijk gewicht in de schaal. Welke oplossing voor bestuurlijke herindeling je ook kiest, er kleven aanzienlijke nadelen aan. Om in het westen als provincie voldoende gewicht te hebben ten opzichte van de steden zou je misschien een superprovincie Holland moeten instellen. Maar het machtsevenwicht met de andere regio’s zal dan flink uit balans raken. Of je kiest er voor om de grote steden provincievrij te maken, zoals bijvoorbeeld Hamburg en Berlijn in Duitsland. Of je splitst West-Nederland op in twee delen, een noord- en een zuidvleugel. De oplossing voor deze bestuurlijke vragen zal nog veel discussie vergen.”

Voordat landsdelig bestuur in Nederland van de grond zou kunnen komen dient niet alleen de bestuurlijke Gordiaanse knoop in West-Nederland te worden ontward maar zal ook steun moeten worden gevonden bij de bevolking. Hoetjes: “Geelhoed gaat in zijn rapport voorbij aan de democratische legitimiteit van de regiovorming. Het is van groot belang dat burgers zich kunnen identificeren met een regio en dat zij zich democratisch vertegenwoordigd voelen in het bestuur van een regio. Dus ook de vraag hoe de regio’s democratisch kunnen worden ingebed, ook in relatie tot de huidige provincies, zal de komende jaren moeten worden beantwoord.”