Home Locomotie 24 De (on)zin van bestuurlijke herindeling
De (on)zin van bestuurlijke herindeling | Afdrukken |  E-mailadres
Locomotie 24
maandag, 03 december 2007 11:35
Provincies: het dode gewicht van de bestaande toestand
De (on)zin van bestuurlijke herindeling

Door Evert Voogd

Nummer 22 van Locomotie is voor een flink deel gewijd aan regionaal bestuur en vooral aan de vraag, welke schaal dat moet aannemen. Dat samenwerkende regionale partijen zich met dat onderwerp bezighouden, is natuurlijk helemaal niet gek. Het valt alleen op, dat de manier waarop ze zich ermee bezighouden, niet wezenlijk verschilt van de manier waarop anderen, vooral ambtenaren, zich ermee bezighouden.

De enige die indertijd een nieuw gezichtspunt heeft ingebracht, was Marten Bierman. Die was tegen gemeentelijke herindeling en schaalvergroting, zolang die niet van onderop door de burgers werd gewenst. Kritiek hierop zou kunnen zijn, dat mensen in het algemeen weinig van bestuur afweten en dat ze niet weten wat goed voor ze is, maar in een democratische samenleving moet dat worden gepareerd met: dat zullen ze dan wel merken; dan komen ze ook zelf met de brokken te zitten.
Al tientallen jaren proberen ambtenaren de Reorganisatie Binnenlands Bestuur, of kortweg de bestuurlijke herindeling, op de agenda te zetten. De discussie werd al die tijd (en nu ook in de Locomotie) gekenmerkt door de volgende factoren: a) het dode gewicht van de bestaande toestand, b) een te hoog abstractieniveau, c) argumenten die niet tot in hun consequenties worden doordacht, d) tegenstrijdige argumenten. Deze vier factoren vormen tezamen een onontwar-bare kluwen. Dat is de belangrijkste oorzaak waardoor er tot nu toe van de vele plannen niets is terecht gekomen. Tot nu toe is alleen, maar dan op ad hoc basis, het aantal gemeenten kleiner geworden. De ironie wil dan ook nog, dat we het hebben over Neder-land, een gebied dat op Europees niveau zèlf nauwelijks groot genoeg is om een beetje behoorlijke provincie te zijn. Dit alles bij elkaar leidt tot de verzuchting: waar gaat dit in eigenlijk over?

Gemeenten.
Een argument om gemeenten samen te voegen is vaak, dat een grotere gemeente effectiever is, meer "bestuurskracht" heeft. Dan kunnen bijvoorbeeld rijkstaken beter worden gedecentraliseerd. Maar waarom wilden we ook al weer decentraliseren? Omdat de gemeenten dichter bij de mensen staan. (Dat klopt niet, maar dat wordt gezegd.) Goed, maar als je gemeenten samenvoegt, staan ze niet meer zo dicht bij de mensen. Dus als ik het goed begrijp moeten we de bestuurstaken verder van de mensen vandaan halen om ze dichterbij de mensen te kunnen brengen. Bovendien, waar houdt dit argument op? Als het waar is dat een grotere gemeente effectiever is, dan zal dat argument in een later stadium opnieuw opduiken om de gemeen-ten nòg weer groter te maken. Waarom maken we de gemeenten dan niet steeds groter en steeds groter? Net zolang tot er nog maar één gemeente over is: Nederland als geheel. Wat een effectiviteit! Wat een bestuurskracht! Technisch zou dat overigens best kunnen. Nederland is zo klein, dat decentralisatie niet echt nodig is.
Maar is er dan niet zoiets als een ideale grootte voor een gemeente? Nee, dat is nu juist de hele makke. Er bestaat geen ideale grootte. Een bestuurseenheid moet zo groot zijn als de vraagstukken die je ermee wilt aanpaken, zo wordt wel gezegd. Klinkt mooi, maar welke problemen wil je dan op welk niveau aanpakken en waarom? Daar zijn geen echte criteria voor. Ervan uitgaande dat grootte en taken iets met elkaar te maken hebben geldt: als je niet weet hoe groot een gemeente (regio, provincie) moet worden, weet je niet welke taken hij kan krijgen, maar als je niet weet welke taken hij zal krijgen, weet je niet hoe groot hij moet worden.

Straatlantarens
Natuurlijk kun je over straatlantarens het beste op wijkni-veau beslissen, maar is dat een reden om de wijk tot bestuurseenheid te maken? Er zijn nog tal van andere zaken waarover besluiten genomen moeten worden en àls die al een aanwijsbaar schaalniveau hebben, dan ligt dan toch voor elk vraagstuk anders. Moet je dan voor elk vraagstuk een eigen bestuurs-laag creëren? Nee, je moet natuurlijk ergens een compromis sluiten: niet teveel bestuursla-gen. Goed, maar dan heb je dus weer geen enkel criterium meer om aan af te meten hoe groot elke bestuurlijke eenheid moet zijn. Dan ben je dus weer terug bij af. Bovendien beperken vraagstukken zich vrijwel nooit tot bepaalde gebieden. Er zullen altijd grensover-schrijdende vraagstukken zijn. Als je die zou willen vermijden, moet je de hele wereld centraliseren, maar dat is ook niet geheel zonder problemen, om eens een mooi understatement te gebruiken. Ook het argument van de grensoverschrijdende vraag-stuk-ken geeft dus geen antwoord op de vraag, hoe groot gemeenten (of provincies) dan zouden moeten zijn. Waar het uiteindelijk op neerkomt is dit: het is nooit goed. Wat je ook doet op het gebied van schaalvergroting of schaalverkleining, je blijft steeds met dezelfde problemen zitten, of je vervangt de ene serie problemen door de andere. Kun je de zaak dan maar niet beter laten zoals die is?

Centrale overheid
Nadat in China in 1949 de communisten aan de macht waren gekomen, is daar ook op grote schaal geëxperimenteerd met bestuurlijke herindeling. Kleinere eenheden moesten fuseren, maar vervolgens werden de grotere eenheden dan weer opgedeeld, in een voort-durende golfbeweging. Maar iedere keer werd de macht van de centrale overheid groter. Het doel hiervan was uiteindelijk een grotere controle van staat en partij over de burgers. Soms bekruipt me het bange vermoeden, dat dit ook in Nederland het doel is.
Dat kan worden geïllustreerd aan de hand van die grensoverschrijdende problemen waar we het juist over hadden. Zelfs de meest lokale vraagstukken blijken soms onverwacht grensoverschrijdende aspecten te hebben, vooral als je er eens op een alternatieve manier tegenaan kijkt. Neem bijvoorbeeld de woningbouw. Als het woning-bouw-beleid alleen neerkomt op het bouwen van huizen, kun je dat prima decentraliseren. Maar wat moet je dan, als je het hele woningbouwbeleid principieel ter discussie wilt stellen, zoals Marten Bierman dat regelmatig heeft gedaan? Dat kan niet op gemeenteniveau, want dat overstijgt het gemeenteniveau. Gemeenten kunnen alleen maar doorbouwen en daardoor met z'n allen samen teveel bouwen. Door woningbouw te benoemen tot gemeentelijk of regionaal vraagstuk, worden de grensoverschrijdende aspecten verdonkeremaand. Het effect van decentralisatie is dus, net anders dan je zou verwachten, dat echte oppositie veel moeilijker wordt gemaakt, of anders gezegd, dat de controle van de staat groter wordt.

Stadskantoren
Die golfbeweging tussen groot en klein, zoals in China, zien we soms ook in Nederland. Amsterdam moest een stadsprovincie worden (wat niet is doorgegaan) en in afwachting daarvan werd het alvast opgesplitst in deelgemeenten. De eerste fusies daarvan hebben intussen al weer plaatsgevonden, wat heeft geleid tot gedroch-ten als Zuideramstel (Rivierenbuurt plus Buitenveldert) en Oud Zuid (deftig zuid plus de Pijp). Je kunt met je klompen aanvoelen, dat dit niet blijvend zal zijn, maar het kan beide kanten op. Ofwel de fusies worden weer ongedaan gemaakt, ofwel er vindt nog een fusie plaats, waarbij gewoon het vanouds bekende "Zuid" weer ontstaat, behalve dat de Pijp dan misschien bij het Centrum wordt gevoegd (want de VVD in Zuid wil eigenlijk wel van de Pijp af). Schieten we hier iets mee op? Nee, behalve dat er weer een nieuw stadsdeelkantoor gebouwd moet worden. Het is dwaas om de toestand te laten zoals die is, maar het is even dwaas om er iets aan te veranderen.

Een ander argument om gemeenten samen te voegen speelt daar, waar een centrumgemeente de omliggende gemeenten wil opslokken. Den Haag en Eindhoven zijn voorbeelden, maar Amsterdam heeft via de omweg van de "stadsprovincie" ook een poging gedaan. Het argument is dan altijd, dat de centrumgemeente niet meer genoeg huizen op eigen grond kan bouwen en dat de buurge-meenten onvoldoende meehelpen om de "woningnood" van de centrumgemeente te lenigen. Hier wordt dus de bestuurlijke herinde-ling ingezet in het kader van de ruimtelijke ordening, als wapen in handen van de volbouwers.

Provincies
Doordat de gemeenten groter en sterker zijn geworden, zijn de provincies minder belangrijk geworden. Bovendien blijkt, nu de regelgeving steeds meer naar "Brussel" verschuift, dat de Nederlandse provincies elk voor zich te klein zijn om in Brussel te lobbyen. Dus nu zie je al die argumenten die werden gebruikt om gemeenten samen te voegen, weer terugkomen op provinciaal niveau. Met precies hetzelfde gebrek aan geldigheid. De provincie is altijd al een beetje een ondergeschoven kindje geweest. Kunnen we de provincies dan niet beter samenvoegen tot landsdelen? Goed, probeer maar. Hoe groot moeten die landsdelen dan worden? Zeeland en Brabant en Limburg bij elkaar? Of Zeeland bij Zuid Holland? Groningen, Friesland en Drente samen? Waarom moet Drente daar eigenlijk bij? Of omgekeerd, waarom dan niet ook Overijssel? Welk standpunt je ook inneemt, er zijn vast geweldig sterke argumenten vóór te bedenken en even sterke argumenten tégen en uiteindelijk schiet je er niets mee op.

Steeds kleinere bal
De provincies moeten samenwerken om "het regionale aspect beter tot zijn recht te laten komen", heet het. Maar wat zou dat dan zijn, dat "regionale aspect"? Wil iemand echt beweren dat de Friese weilandgebieden iets gemeen hebben met de Drentse zandgronden? Kortom, "het" regionale aspect bestaat helemaal niet. Er is geen enkel regionaal belang, dat Groningen, Friesland en Drente (om bij dat voorbeeld te blijven) gemeen hebben en andere provincies niet. Met andere woorden: hoe groter we de landsdelen maken, hoe meer invloed ze kunnen hebben in Brussel, maar hoe minder ze nog weten waar ze het eigenlijk over hebben en waartoe ze die invloed zouden moeten gebruiken. Alsof je een voetballer steeds betere voetbalschoenen geeft, maar een steeds kleinere bal.
Bestaat er dan niet zoiets als een "Noordnederlandse identiteit"? Kom zeg, alsje-blieft, zullen we de discussie wel zakelijk houden?  Ook die bestaat niet. (Of hooguit in de gemeenschappelijke ervaring, dat de afstand van Den Haag naar het noorden altijd veel groter schijnt te zijn dan de afstand van het noorden naar Den Haag.) Nee, het enige wat die drie provincies gemeen hebben, is dat ze meer geld willen, zonodig ten koste van de Randstad en anders maar uit Brussel.
We zien dus, dat het "slagkracht-argument" op dezelfde manier ontaardt als bij de gemeenten: hoe meer slagkracht je hebt om "het regionale belang" te verdedigen, hoe minder regionaal belang er nog zichtbaar is. En ook hier is het logische eindpunt, dat we dan maar beter alle provincies kunnen samenvoegen tot één provincie: Nederland.
Trouwens, waarom zouden we daar eigenlijk ophouden? Door het gewicht van de bestaande toestand worden deze argumenten alleen binnen de nationale grenzen toegepast. Maar de argumenten om provincies samen te voegen tot landsdelen, kun je precies zo toepassen op bijvoorbeeld Nederland en België. Hoe groter, hoe meer invloed in Brussel. En bestaat er niet zoiets als een Nederlandstalige identiteit? Ik bedoel maar: voor elk plan zijn wel argumenten aan te slepen. Alleen vervelend dat we Wallonië dan moeten afstoten ...

Provincies overbodig
Aan de vraag hoe provincies hun belangen het beste kunnen verdedigen, gaat een andere vraag vooraf. Waarom moeten er überhaupt provincies bestaan? In het verleden is er wel voor gepleit om Nederland te verdelen in (bijv. zo'n 60) districten of gewesten. Binnenlandse Zaken heeft wel eens proberen na te gaan, of de regionale samenwerking niet ver genoeg was gevorderd om zoiets mogelijk te maken. Dat is uiteindelijk stukgelopen op de onwil van de andere ministeries. Iedereen heeft zijn eigen regio's opgezet, de politie zus, de gezondheidszorg zo. Nederland is daardoor overdekt geraakt met een lappendeken aan regionale samenwerkingsverbanden, waar niemand nog zicht op heeft. Wat iedereen, ook BiZa, echter altijd zei was: geen "vierde bestuurslaag" tussen de gemeenten en de provincies. Dus als die districten er waren gekomen, dan waren ofwel de gemeenten, ofwel de provincies opgeheven. De argumenten tegen een vierde bestuurslaag waren en zijn sterk, zeker in een klein land als Nederland. Maar wat dan opvalt is, dat zulke argumenten nooit tot hun logische eindpunt worden doordacht. Niemand had blijkbaar in de gaten, dat de argumenten tegen een vierde bestuurs-laag precies zo sterk pleiten tegen een derde bestuurslaag, d.w.z. tegen de provincies. Nederland zou heel goed zonder provincies kunnen, waarbij dus de gemeenten rechtstreeks met het Rijk te doen hebben.

Gedrochten
Maar de provincies blijken bijzonder taai te zijn. Hoe komt dat? Om geen andere reden dan dat ze er nu eenmaal zijn. We zijn eraan gewend geraakt, we weten niet beter. Toch is dat gek. Neem bijvoorbeeld een gedrocht als Gelderland. Drie verschillende gebieden op één hoop (Vier zelfs, als je het Rijk van Nijmegen apart neemt). Waarom in 's hemels-naam? Om geen andere reden dan dat de hertogen van Gelre dit gebied vroeger in bezit hadden, dankzij hun eeuwige oorlogen met de bisschoppen van Utrecht en de graven van Holland. (Hoewel correcties mogelijk zijn. De uiterste westpunt, met kasteel Loevestein, hoort nu bij Zuid Holland.) Draai het eens om. Als de Veluwe, de Betuwe en de Achterhoek nu drie verschillende provincies waren en iemand zou ze willen samenvoegen "om het regionale aspect beter tot zijn recht te laten komen", dan zou je toch op je voorhoofd wijzen? Ja, maar toch splitsen we Gelderland niet op. Of neem gedrochten als Noord en Zuid Holland, die de steden Amsterdam, Rotterdam en Den Haag omvatten, die elk voor zich veel belangrijker zijn dan de rest van die provincies. Als er dan toch nog provincies moeten zijn, waarom maken we van die drie steden dan geen eigen provincies? Ja, waarom niet? Omdat de provincies er nu eenmaal zijn zoals ze er zijn. Nergens anders om.

Natuurlijke eenheid
Leiden deze overpeinzingen ergens toe? Misschien, als we ons afvragen waarom (bijv.) Gelderland en Noord Holland gedrochten zijn. Dat komt namelijk, omdat ze bestaan uit gebieden die niet bij elkaar passen. Impliciet heb ik hier dus het criterium gehanteerd, dat provincies een soort "natuurlijke", "logische" eenheid zouden moeten vormen. Op basis daarvan zou een wat rationeler indeling van Nederland mogelijk zijn, die recht doet aan "het" regionale belang en die ook herkenbaar is voor de burger. Dan zou je provincies moeten vormen rond een min of meer duidelijk afgebakend taakge-bied, samen-vallend met min of meer natuurlij-ke gegeven-heden. Zeeland is een voorbeeld van zo'n provincie (al had Voorne-Putten er dan eigenlijk ook bij gemoeten). De Noord-oostpol-der is om dit soort redenen bij Flevoland gevoegd. In Engeland zijn begin jaren zeventig de counties vervangen door grotere bestuurseenheden en in het kader daarvan is in Noord West Engeland het nationale park "Lake District" in zijn geheel binnen één bestuur-seenheid (Cumbria) komen te liggen. Ook op gemeenteniveau zijn er voorbeelden. Het terrein van de Staatsmijnen (DSM) bij Geleen strekte zich uit over niet minder dan zes gemeenten; het is natuurlijk prima dat die zijn samengevoegd. Een ander voorbeeld is Steenwijkerland, dat nu alle natuurgebieden in Noordwest Overijssel omvat (al zou het misschien logisch zijn om hier ook de Rottige Meente aan toe te voegen, dat in de provincie Friesland ligt).
In die optiek zou de Randstad een provincie kunnen worden, maar zonder het Groene hart, want dat zou zelf een provincie kunnen worden. Andere voorbeelden: het IJsselmeer (inclusief oevergebie-den, maar zonder de polders), de Veluwe, de IJsselvallei, de duinen, Zuid Limburg, het Waddengebied inclusief de eilanden e.d. Dat is het soort eenheden waaraan je dan zou denken. Zulke eenheden hebben vanzelf ook een min of meer natuurlijke taak: ontwikkeling of juist conservering (of beide) van datgene wat het gebied kenmerkt en uniek maakt. Hier is het "regionale belang" duidelijk zichtbaar.
Maar hoe "natuurlijk" ook, het probleem is de afgrenzing. Horen de beken die van de Veluwe in de IJssel stromen, bij de Veluwe of bij de IJssel? (Ook hier dus grens-overschrijdende problemen.) Eventueel zou je dan de Veluwe en de IJsselvallei kunnen samenvoegen, maar dan is er geen reden waarom je niet ook Salland erbij zou doen (en als je dan toch bezig bent, waarom dan niet ook Drente?) Waarom trouwens de IJsselvallei apart, waarom niet meteen het hele (landelijke) rivierengebied één provincie? Als je van het IJsselmeer een provincie maakt, zou het dan niet slim zijn om het Naardermeer daar bij te voegen? En moet het Keteldiep erbij of kan dat beter bij Flevoland? Als je van de Randstad een provincie maakt, moeten Hilversum en Utrecht er dan bij of niet? Zo ja, moet het dan een hoefijzer worden, of een cirkel die ook Gouda omvat? Of is de Randstad toch onvol-doende één geheel en hebben we toch maar liever aparte provincies voor Randstad-zuid (Rijnmond) en Randstad-noord (het Amsterdam-Noordzee-kanaalge-bied)? (Rijn-mond is al eens geprobeerd. Waarom is dat eigenlijk niet doorgegaan? Alleen vanwege de taaiheid van de bestaande provincies, het dode gewicht van de bestaande toestand.)
Ook deze benadering kent dus zijn problemen. Ik zeg dan ook niet, dat het zo moet. Ik zeg alleen, dat dit misschien een net iets zinvoller benadering zou zijn dan schaalvergroting of -verkleining en daarom misschien het overdenken waard. Misschien kunnen we er dan achter komen, of de meerwaarde van zo'n "natuurlijke" indeling groot genoeg zou zijn om de moeite van de ombouw te rechtvaardigen.

Zolang een dergelijke lijn van denken nog onvoldoende draagvlak heeft, is het maar beter om Nederland in grote lijnen te laten zoals het is, misschien met uitzondering van een enkele gemeentelijke herindeling. De bestaande indeling is niet goed, maar elke andere indeling is net zo slecht en intussen kosten al die herindelingsinspanningen zeeën van vergadertijd. Laten de gemeenten en de provincies samenwerken waar dat nodig is en anders maar met hun kop tegen de muur lopen. De argumenten om Nederland anders in te delen lijken op het eerste gezicht sterk, maar leiden uiteindelijk alleen maar tot andere muren om met je kop tegenaan te lopen. Laten we ons met belangrijker zaken bezighouden.