‘Markeer het speelveld’

door Rob Visser

Interactiviteit en dualisme. Het lijken soms twee zijden van een medaille die is toegekend aan de regionale partijen, vanwege hun permanente inzet om wensen van burgers te vertalen naar beleid en een zorgvuldige besluitvorming daarover. Toch is die versie van de werkelijkheid wat al te geromantiseerd. De landelijke partijen hebben wel ingezien dat er op deze fronten bakens moesten worden verzet, maar dat betekent nog niet dat onafhankelijke partijen zich nu direct als een vis in het interactieve water voelen. Nadat eerst het dualisme tot stand kwam op provinciaal niveau, in navolging van de gemeentelijke bestuurslaag, is datzelfde gebeurd met interactief bestuur. Omdat de ervaringen op lokaal niveau al wat verder gevorderd zijn, werd het tijd om te inventariseren of de provincies daar wat van kunnen leren (een soortgelijk artikel over dualisme verscheen in Locomotie van november 2003).

Aan tafel zitten: Carla Hoge, Margriet de Jager en Theo van Swol. Hoge was oprichter van Gemeentebelangen in Raalte (de tweede partij van de raad), was drie jaar schaduwraadslid en is nu al weer vijf jaar raadslid. De Jager zette in 1986 haar eerste schreden op het politieke pad. Ze was een termijn wethouder in Deventer en is momenteel voorzitter van de tweekoppige fractie van Algemeen Deventer Belang. Van Swol is al drie termijnen raadslid in Apeldoorn en sinds twee jaar voorzitter van de VPPG, de Vereniging van Plaatselijke Politieke Groeperingen.

Doodknuffelen
“De plannen waren veelbelovend”, zegt Van Swol op de vraag wat zijn verwachtingen waren toen het ministerie voor BZK de nota over interactieve beleidsvorming uitbracht. “Het was duidelijk dat er geluisterd was naar het onbehagen van burgers en dat gemeentes die op het idee zouden komen om dwars te liggen, weinig konden bereiken. Duidelijk was in elk geval dat de opkomst van de lokale partijen de voorbode is geweest van een groeiende noodzaak tot interactieve beleidsvorming. Met dien verstande dat het natuurlijk geen panacee is, het is geen middel tegen alle kwalen van de democratie. Bovendien is het denkbaar dat interactiviteit wordt misbruikt om initiatieven van burgers dood te knuffelen en weerstanden weg te masseren.” Bij de realisatie van interactiviteit zijn in Deventer stappen vooruit gezet, zo blijkt uit het verhaal van De Jager: “Als wethouder heb ik de ouderen uitgenodigd om mee te praten over het ouderenbeleid. Met enkele honderden hebben zij de naam van de nota bedacht die ik zou schrijven en de punten die erin kwamen te staan. Maar net als Van Swol vind ik dat de verwachtingen niet te hoog moeten zijn. Stel, je hebt in samenspraak met een aantal bewoners een verkeersdrempel aangelegd, maar vervolgens blijkt dat andere bewoners, die niets van zich lieten horen, erop tegen zijn. Het zou kunnen dat die gaan klagen dat de kloof tussen burger en politiek door interactiviteit alleen maar groter is geworden. Aan de andere kant hebben wij in Deventer duidelijk aangetoond dat je niet alleen als raad, maar ook als partij interactief kunt opereren. Onze fractie heeft een plan gemaakt voor een nieuwe locatie van het stadion van voetbalclub Go Ahead en we zijn daarover gaan praten met de bewoners van de omliggende wijk. Het is nog niet zover dat het plan al wordt uitgevoerd, maar wat we wel bereikt hebben is dat het heel serieus is besproken; we hebben dus onze partij weer eens op de kaart gezet. Nog belangrijker is dat we de bewoners van een achterstandswijk duidelijk hebben kunnen maken dat er in hun woonomgeving best spannende dingen gebeuren die een serieuze besluitvorming verdienen. Bovendien hebben we aangetoond dat als een interactief proces goed wordt opgezet, partijen die aanvankelijk misschien tegenover elkaar staan, meer begrip krijgen voor elkaars positie.”

Hoge heeft in Raalte vooral gezien hoe het niet moet: “De ontwikkeling van een structuurvisie is een interactief proces van jaren met inspraak door honderden inwoners en organisaties. Na een tussentijdse wisseling van college werd het besluit echter omgedraaid, zonder overleg met inwoners en zelfs zonder onderbouwing. Dat is fnuikend voor het vertrouwen van burgers. Het sportbeleid wordt sinds 1998 in samenspraak met de sportverenigingen vastgesteld. Helaas heeft het college er niet voor gekozen om te profiteren van deze bron aan kennis en inzet, het bruisende sportwereldje is aan het lijntje gehouden en raakte ontmoedigd. Voor een structuurvisie zijn van tevoren tussen college en raad afspraken gemaakt, maar door tijdsdruk zijn de spelregels door het college ineens en zonder overleg met de raad veranderd. Voor het welzijnswerk werd een prachtige kadernotitie geschreven die bij de bevolking een groot draagvlak had, tot bleek dat er geen geld meer was voor subsidie aan de dorpshuizen en voor de organisatiekosten van het buurtwerk, dat zorgde natuurlijk voor commotie. Onze fractie heeft vier maanden nodig gehad om de raad en het college te overtuigen dat dit niet de bedoeling kon zijn geweest.. Eens te meer is duidelijk geworden dat een interactief proces goed geborgd moet worden. Een goed bestuur maakt van tevoren duidelijk waarover wel en niet besloten wordt en hoe het proces daartoe verloopt. Als blijkt dat een fase in het proces moet worden overgedaan of voor de zorgvuldigheid wat langer moet duren, wil ik geen dreigingen van tijdverlies horen, dat moet gewoon bij de planning ingecalculeerd worden.”

Lerende samenleving
“Het speelveld moet gemarkeerd worden”, vult Van Swol aan: “Waar staan de doelen, wat zijn de regels en waar liggen de lijnen? Binnen die lijnen moeten burgers speelruimte krijgen om hun wensen kenbaar te maken en daarbij moeten ze ook medeverantwoordelijk worden om het proces tot een goed einde te brengen. Dat wil zeggen dat als burgers elkaar in de haren vliegen omdat ze het niet eens zijn over wat er moet gebeuren, je als bestuur niet achterover gaat zitten tot het voorbij is. Je nodigt iedereen uit een constructieve bijdrage te leveren, je schept ook voorwaarden daartoe en anders neem je zelf een besluit. Meestal zul je met een zaal burgers die hun mening geven wel voortgang kunnen boeken, maar dan is het van belang dat je steeds de resultaten van de discussie samenvat voordat je verder gaat. Daarmee voorkom je dat iemand die later zijn vinger opsteekt, commotie oproept en je weer helemaal opnieuw moet beginnen. Provincies die aan de slag willen met interactiviteit zou ik eveneens willen adviseren om voorzichtig te beginnen. Dus niet met een complex vraagstuk dat al jarenlang de publieke opinie beheerst, maar met een kleinere kwestie die wat minder beladen is. En het onderwerp moet zonder verborgen agenda aan de burgers worden voorgelegd, met een glasheldere probleemstelling die niet meer kan worden gewijzigd. Het is funest als na verloop van tijd blijkt dat er onjuiste verwachtingen zijn gewekt of belangrijke informatie over toekomstige ontwikkelingen verkeerd is weergegeven. Verder zou ik zeggen: schroom niet om te leren van gemeentes, dus gebruik de ervaringen die zij met interactiviteit hebben opgedaan. En durf te vertrouwen op de bereidheid van burgers om met hun inbreng de kwaliteit van een besluit te verhogen. Het proces moet erop worden gericht om op een authentieke manier te profiteren van wat burgers kunnen bijdragen: kennis en draagvlak.”

Wat provincies ook kunnen doen om interactief bestuur te bevorderen, is een kader scheppen waarbinnen gemeenten hiermee aan de slag kunnen, zegt Hoge. “We zijn een lerende samenleving, kennis moet worden ontwikkeld en gedeeld. Het zou prachtig zijn als provincies erin slagen dit proces te laten floreren, niet alleen in de economie, ook in het bestuur. De diverse bestuurslagen kunnen veel leren, van elkaar en natuurlijk ook van de burger. Met Van Swol ben ik het eens dat je een interactief proces goed moet begeleiden om te zorgen dat er een goed besluit uitkomt. Dat moet niet alleen op de avond zelf gebeuren, maar ook in de aanloop naar de volgende bijeenkomst. Check of de verschillende opties die uit de discussie naar voren zijn gekomen haalbaar zijn, wees daar eerlijk over. Vertel ook waarom iets niet kan en onder welke voorwaarden wel, dan heb je weer een goed startpunt voor een heldere discussie. Voor bestuurders die hart voor de zaak hebben, is het een uitdaging om beleidsplannen te vertalen naar heldere beslispunten met een uitleg over de wijze waarop de burger kan participeren in de besluitvorming. Die moet gericht zijn op draagvlak, dus niet op het legitimeren van wat je al van plan was en ook niet alleen op het produceren van een mooie nota, want het gaat erom dat die wordt waargemaakt.”

Knopen doorhakken
“Dat er kennis wordt ontwikkeld betekent ook dat je bereid moet zijn om te experimenteren en je nek uit te steken”, zegt De Jager. “De onderwerpen waarover interactief wordt besloten, moeten dus verder gaan dan oppervlakkige items als hondenpoep, verkeer en overlast van jongeren. Bijvoorbeeld: waar komt de nieuwe locatie van een daklozenvoorziening? En stel nou dat toch zou blijken dat na de vestiging van die voorziening, het aantal inbraken in de omgeving plotseling sterk toeneemt. Dan heb je, als het goed is, van tevoren afgesproken dat de voorziening dicht gaat en dat er opnieuw naar een oplossing wordt gezocht en wat mij betreft gebeurt dat dan weer op een interactieve manier. De onderwerpen waarover wordt besloten moeten natuurlijk wel interessant zijn voor de burger, een bestuurder moet niet schromen zelf knopen door te hakken, daar ben je voor ingehuurd. Maar denk nooit dat je weet wat goed is voor de burger en zeker niet zonder te vragen wat zij daar zelf van vinden. Burgers hebben niet altijd een toekomstvisie en ze kennen ook de wetgeving niet zoals een professioneel bestuurder, maar we weten vaak heel goed wat ze willen.” Hoge tot slot: “En wat ze ook weten is of een politicus luistert. Als je zelf de uitkomst van de discussie wilt bepalen, hebben ze dat feilloos door.”

Verwikkelingen

Interactief besturen levert veel op, mits de valkuilen worden omzeild. De belangrijkste worden in het artikel genoemd. Hier worden ze nog even van kanttekeningen voorzien en aangevuld met enkele andere succesfactoren:

• voorkom dat steeds hetzelfde clubje van actieve burgers meedoet. Benader ook anderen
• bepaal als fractie je positie in het krachtenveld. In deze duale tijden maakt ook een coalitiepartij geen deel uit van het bestuur, dus moet er een gepaste afstand worden bewaard ten opzichte van de eigen wethouder
• tegenover het college is de raad een eenheid, maar onderling is er een grote verscheidenheid van oppositie en coalitie met ook onderling behoefte aan profilering
• ze zijn er nog altijd, bestuurders die denken dat zij hun burgers de wet kunnen voorschrijven en die dus van tevoren de uitkomst van een interactief proces willen bepalen. Toon aan dat zij twee denkfouten begaan. Het is niet zo dat burgers worden gestimuleerd hun zogenaamde hindermacht te gebruiken tijdens een interactief proces. Het is meestal omgekeerd: burgers gaan hun eigen belangen en argumenten meer relativeren. Bovendien is het een misvatting dat een plan alleen goed is wanneer het achter een bureau is bedacht. Juist de burgers kunnen met kennis en draagvlak de kwaliteit en de uitvoering van het besluit sterk beïnvloeden
• een andere misvatting is dat interactiviteit altijd plaatsvindt langs formele kanalen, zoals brochures, enquêtes, rapporten en bijeenkomsten. Je kunt als volksvertegenwoordiger ook ‘op safari’ gaan door onbekende uithoeken van de provincie te ontdekken en in gesprek te gaan met groepen burgers waarmee je niet eerder contact had
• wanneer houdt interactiviteit op? Niet bij het uitkomen van een nota of het eind van de inspraakvergadering, dan moet er gehandeld worden in de geest van het proces en begint het waarmaken van de gewekte verwachtingen. Interactiviteit houdt wel op als het onverhoopt niet lukt om het proces een duidelijke uitkomst te geven
• bij het markeren van het speelveld (waar gaan we over praten en hoe?) moet zorgvuldig worden omgegaan met het wekken van verwachtingen. Niet te laag, dan is participatie niet interessant. En ook niet te hoog: je kunt wel proberen de belangen van burgers, projectontwikkelaars en anderen samen te smeden, maar ze hebben een eigen verantwoordelijkheid. Uiteindelijk kan de uitvoering van een besluit ook afhankelijk zijn van besluitvorming bij andere overheidsorganen, zoals een aangrenzende provincie of het Rijk.