Door Rob Visser

Niet regelen, maar regisseren

Zijn bestuurders en ambtenaren
oprecht geïnteresseerd in wat burgers
willen? Dat is volgens Nationale
ombudsman Alex Brenninkmeijer
een kernvraag van de democratie,
onder andere bij
interactieve besluitvorming. In de
derde aflevering van de serie over
dit onderwerp in Locomotie, een
interview met Brenninkmeijer
over het rapport ’We gooien het
de inspraak in’, dat hij in september
uitbracht.
’Participatie van burgers in de besluitvorming
is van wezenlijk belang.
Het zou voor ambtenaren
geen corvee moeten zijn, maar
een bijdrage aan het vergroten van
de legitimiteit van de overheid.’

De titel van uw rapport bevat het woord
gooien. Is de conclusie dat de overheid
slordig te werk gaat bij de interactie met
burgers? Wordt er vaak misgegooid?

eenmaal verplicht is. Tijdens het onderzoek
voor dit rapport kwamen we een
voorbeeld tegen van een wethouder die
naar de bewoners van een wijk had geluisterd,
maar toch een beslissing moest
nemen die in hun nadeel uitviel. Hij ging
opnieuw met de bewoners praten om
uitleg te geven en verwachtte een zaal
vol woede en wantrouwen. Toch kreeg
hij juist veel waardering voor zijn openheid,
al was dat mede te danken aan het
vertrouwen dat hij daarvoor al had opgebouwd.
Blijkbaar had hij voldoende
gezag in de betreffende wijk om een negatief
besluit te kunnen verkopen en hij
bezat voldoende leiderschap om dat gezag
ook waar te maken.

Wat was de aanleiding voor het onderzoek?

Met name op gemeentelijk niveau zijn
klachten over participatie een voortdurende
bron van kritiek op de overheid.

Gemiddeld krijgen we bij het instituut
Nationale ombudsman zo’n 13.000
klachten per jaar binnen, waarvan enige
tientallen gaan over participatie van
burgers in de besluitvorming. We kijken
voortdurend naar patronen, niet alleen
kwantitatief, ook naar de zwaarte van
klachten. Wij kunnen de overheid zowel
gevraagd als ongevraagd advies geven en
ik vond het de moeite waard om naar
dit onderwerp een eigen onderzoek te
doen. Bovendien kun je daarmee niet alleen
nagaan in welke mate de regels
worden nageleefd, maar ook of die regels
tegemoetkomen aan het rechtvaardigheidsgevoel
van burgers. Het onderwerp
krijgt nog extra gewicht als je beseft
dat de legitimiteit van het
overheidsbestuur door het kabinet is
bestempeld als een strategisch thema
voor de 21e eeuw. Als ik het heb over
participatie, dan bedoel ik overigens
niet alleen de wettelijk geregelde in-

Dat zou ik niet willen zeggen, het woord
gooien kan wijzen op sarcasme, maar
ook op enthousiasme. Het gaat vooral
om de vraag of de overheid oprecht geïnteresseerd
is in wat burgers willen:
hebben bestuurders en ambtenaren het
besef dat zij daarmee hun voordeel kunnen
doen? Goede participatie kan bijvoorbeeld
leiden tot een besluit waar
burgers het niet helemaal mee eens zijn,
maar waar ze wel begrip voor hebben.
Dat vergroot hun betrokkenheid bij de
samenleving en verkleint de kloof tussen
burger en politiek. Het inschakelen
van burgers moet dus geen rituele dans
zijn en ook geen corvee, omdat het nou

spraak, maar ook minder formele manieren
om de burger invloed te geven
op de besluitvorming. We zijn uitgegaan
van de bekende klachten en bij de start
van het onderzoek hebben we een
meldpunt geopend waar nog eens zestig
signalen binnenkwamen. Na een literatuuronderzoek
naar initiatieven en ontwikkelingen
op dit vlak hebben we een
studie gemaakt van de gemeente Portland
in de VS en een selectie van de
meest voorkomende ergernissen voorgelegd
aan ambtenaren van zes gemeentes.
Daarna kwam een rondetafelbijeenkomst
met wetenschappers, bestuurders
en lokale ombudslieden. Met het
onderzoek willen we twee hoofdvragen
beantwoorden: wat zijn de meest voorkomende
ergernissen van de burger en
hoe kunnen die worden voorkomen?
Tot de ergernissen behoren dat de politiek
allang heeft besloten, maar de indruk
wekt dat burgers nog invloed kunnen
uitoefenen. Wat ook voorkomt: het
besluit is nog niet genomen, maar er is
geen tijd meer om de reactie van burgers
in overweging te nemen. Soms is er
onduidelijkheid over de inhoud van het
voorgenomen besluit of over de redenen
waarom de wensen van burgers onhaalbaar
zijn.

Hoe is het rapport gevallen?

De belangstelling is enorm. Normaal
krijgen we van dergelijke grote onderzoeken
een paar honderd aanvragen
binnen om het rapport toe te zenden,
nu ligt dat aantal op ruim duizend. Daarnaast
zijn vijftienhonderd exemplaren
verstuurd van de Inspraakwijzer, met
tien spelregels die uit het rapport
voortkomen. Het aantal aanvragen voor
interviews ligt ook hoger dan anders.
Vanuit de VNG en het ministerie voor
Binnenlandse Zaken heb ik heel positieve
reacties gekregen. Het ministerie
voor Verkeer en Waterstaat heeft mij
gevraagd een congres toe te spreken
met vijfhonderd ambtenaren die interactieve
projecten runnen en ook daar
bleek dat de inzichten van het rapport

worden gewaardeerd. Het besef groeit
dat de samenleving niet toebehoort aan
de overheid of de politiek, maar aan zestien
miljoen Nederlanders. Zij voelen
zich betrokken bij de publieke zaak, uit
onderzoek blijkt keer op keer dat ze
dat ook erg belangrijk vinden. Als zij bezwaar
hebben tegen een plan kun je niet
zo maar zeggen ’pech gehad’ of ’het zijn
altijd dezelfde personen die dwarsliggen’.
Beschouw hun verontwaardiging
als oprecht. Komt die toch voort uit
kortzichtige motieven, dan blijkt bijna altijd
dat ze zich overvallen voelen of niet
serieus genomen.

Kunt u verklaren waarom dat gebeurt en
wat de gevolgen zijn?

Als in de politiek het adagium heerst om
voortgang te boeken, wordt het raadplegen
van burgers vaak als omslachtig
gezien. Een voorbeeld is de Rijn-Gouwelijn,
de nieuwe spoorlijn van Gouda naar
de kust. De gemeente Leiden organiseerde
een referendum en de burgers
zeiden nee, maar dat werd vervolgens
weer overruled door de provincie.
Een ander voorbeeld waar ik chagrijnig
van word, is het nieuwe stationsgebied
in Utrecht, mijn eigen woonplaats.
De private partijen die daarbij een rol
spelen, zijn zo machtig dat de overheid
helemaal vast zat en er geen ruimte
meer was voor een reële inbreng van
burgers. Het is niet bekend wat hun inbreng
zou hebben opgeleverd, wel is
duidelijk geworden dat een burger door
het starten van één juridische procedure
het hele plan twee jaar wist op te
houden. De reactie van premier Balkenende
was dat dit niet toelaatbaar was
en dat de overheid moet kunnen doorpakken.
Dat lijkt me geen slim standpunt
voor wie de tijdgeest verstaat.
Ik zou willen zeggen: als de overheid iets
minder de nadruk legt op voortgang,
gaat het misschien wel een heel stuk
sneller.

Welke overheidsbesluiten komen volgens u
in aanmerking voor participatie?

Daar zijn geen objectieve criteria voor,
ik denk wel dat er vier factoren zijn die
hierbij meespelen. Als eerste factor zie
ik de mate waarin het onderwerp speelt
in de leefomgeving van burgers: is hun
betrokkenheid laag, dan is participatie
minder zinvol. Als tweede denk ik aan
de aanwezige beleidsruimte - is die klein,
dan moet je vooral niet de verwachting
wekken dat je rekening kunt houden
met allerlei wensen. Dan is er de behoefte
aan informatie voor het maken
van een zorgvuldige afweging, soms kunnen
burgers door hun ervaringsdeskundigheid
de kwaliteit van een besluit verhogen.
Tot slot kan de behoefte aan
draagvlak en betrokkenheid van burgers
een indicatie zijn. In elk geval moet de
betreffende overheid in staat en bereid
zijn een professioneel participatietraject
op te zetten en goed te luisteren.
Niet alleen naar de burgers die staan te
dringen om hun mening te geven, maar
naar iedereen die belang heeft bij het
betreffende besluit.

Hoe kunnen burgers zien of hun gemeente
inderdaad van plan is serieus naar ze te
luisteren?

Het zal niet altijd vooraf zichtbaar zijn,
maar misschien wel tijdens het traject.
Een overheid die wil profiteren van de
betrokkenheid van burgers stelt zich
niet op als de grote regelaar van de samenleving,
maar als regisseur. Straal uit
dat je open staat voor alle ideeën en dat
argumenten winnen van hiërarchische
verhoudingen of machtsposities. Ook
zijn vaak creativiteit en volharding nodig
voor het zoeken van win-winsituaties.
Daarnaast is het verstandig om niet te
snel te oordelen of een bepaald idee al
dan niet zinvol en haalbaar is; onderzoek
dat eerst eens. Deze uitgangspunten
kunnen worden vertaald in een personeelsbeleid
voor ambtenaren, vanaf de
werving tot en met opleidingen, beoordeling
en loopbaanbeleid. Daarnaast
moet de gemeenteraad als collectief
opereren tijdens het interactieproces,
dus zonder dat de diverse fracties over

de rug van de burger onderling rivaliseren
om elkaar wind uit de zeilen te nemen.
Om participatie nog kansrijker te
maken zou de overheid zich meer als
facilitator moeten opstellen, waarbij de
leiding van het traject in onafhankelijke
handen is. In de VS heeft die functie de
naam gekregen van beleidsbemiddelaar,
iemand die het krachtenveld kent en
steeds weer nieuwe impulsen geeft om
de discussie in constructieve banen te
leiden.

Wat is de rol van de gemeenteraad en
Provinciale Staten?

Als ik gemeenteraadslid zou zijn, dan
vroeg ik het College aan het begin van
de raadsperiode om een participatieagenda
met de diverse onderwerpen
waarover de komende jaren een beslissing
moet worden genomen. Zo kan ik
vanuit mijn controlerende taak erop
toezien dat de uitvoerende macht correct
omgaat met de belangen van burgers
bij het maken van plannen en dat
burgers tijdig worden geraadpleegd. Ik
hoor dat binnen de OSF het idee is besproken
(Locomotie 37, red.) om de leiding
van een interactief traject te geven
aan de controlerende macht, dus niet
aan de ambtenaren die dat tot nu toe
doen. Dat is een interessante gedachte,
daarmee geef je als volksvertegenwoordiger
op een bijzondere manier inhoud
aan je taak. En je geeft een signaal af dat
je het debat tussen de diverse fracties
tijdelijk stopzet om gezamenlijk te kunnen
luisteren naar de burger.

Wat zijn de verschillen tussen lokale, regionale
en hogere niveaus?

Johannes Kramer, FNP: ’Vroegtijdig bekend maken’

’Burgers hebben hoge verwachtingen van de mate waarin de overheid rekening met hen
kan houden’, zegt Johannes Kramer, fractievoorzitter van de FNP in de Staten van Fryslân in
een reactie op het interview met de ombudsman. ’De democratie is nu eenmaal niet perfect,
een zekere mate van wrijving tussen algemeen en individueel belang is onvermijdelijk - het
is aan de politiek om daar keuzes in te maken. Door de stijging van de welvaart, de afgelopen
decennia, zijn burgers gewend altijd maar hun zin te krijgen en als dat niet lukt gaan
ze protesteren. Een aantal moeders in Friesland voerde actie tegen de ruime sluitingstijden
van horecagelegenheden, omdat hun kinderen veel te laat en dronken thuis kwamen.
Ze demonstreerden op het Binnenhof, omdat enkele politieke partijen zich het onderwerp
hadden toegeëigend, maar Den Haag gaat daar helemaal niet over: het beleid rond
sluitingstijden is in handen van de gemeentes. En zo werd een nobel doel een soort publicitaire
speelbal.

Professioneel
Aan de andere kant heeft ook de overheid zelf wel eens overtrokken verwachtingen. Juist
dat aspect van draagvlak kan ertoe leiden dat een interactief traject alleen maar wordt
georganiseerd om de geesten rijp te maken. Als dat gevaar dreigt moet politiek een keuze
maken: beleid verkopen als het besluit daarover rond is of burgers vragen mee te denken als
daar ruimte voor is. Wij waren pertinent tegen de komst van de Zuiderzeelijn tussen
Amsterdam en Groningen en met ons een groot deel van de bevolking. De provincie wilde
toen een telefonische enquête houden onder de burgers, maar dat is geen professionele
manier om in een democratie de mening van burgers te peilen. Het houden van bijeenkomsten
is beter, dan kun je uitleg geven en in dialoog gaan. Maar wel goed georganiseerd, niet
in een achterafzaaltje waar twee mensen voor zijn en twee tegen, waarna je roept dat er
geen grote weerstand is.
Ik ben het met de ombudsman eens dat participatie het best werkt op lokaal niveau, omdat
het onderwerp anders misschien te complex en te abstract wordt. En de onderwerpen die
voor participatie in aanmerking komen, moeten vroegtijdig bekend zijn, eigenlijk bij de
verkiezingen al. Zo voorkom je dat een onderwerp ineens opduikt en er niet meer zorgvuldig
gesproken kan worden over voordelen, nadelen en alternatieven. De gemeentelijke herindeling
was helemaal geen verkiezingsitem, maar werd wel plotseling een politiek issue.’

gemeentes samen, eventueel met de
provincie, een interactief traject opzetten.
Ik ben trouwens benieuwd hoe de
discussie binnen de OSF over participatie
vordert en ik blijf graag op de
hoogte.’

.Rob Visser is zelfstandig
communicatieadviseur